IFC y regionalización: El impacto en el desarrollo de proyectos de energía renovable

Sep 7, 2023 | Opinión

Por Vicente Lilienfeld, asociado de Silva Ibáñez Abogados.

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El 2023 inició con buenas noticias en materia de generación de energía. El año pasado la generación total de energía renovable superó a la térmica por primera vez en 15 años. La energía renovable representó el 55,3% de la generación total, mientras que la participación de la energía térmica fue de un 44,4%, siendo particularmente la solar y eólica las principales fuentes de generación de energía.

Si el 2022 fue “el año de las renovables”, el presente año y el próximo se perfilan como una oportunidad para avanzar en los desafíos que debe enfrentar el sector. Algunos de estos son, en primer lugar, mejorar la infraestructura de transmisión, para así poder transportar la energía hacía los grandes centros de consumo, y, en segundo lugar, avanzar en materia de almacenamiento, como lo sería la dictación del reglamento para la implementación de la Ley de Almacenamiento. Progresar en estos dos aspectos permitiría solucionar el fenómeno del vertimiento de energía eléctrica, el cual el año pasado superó los 1.400 GWh de energía proveniente de fuentes solar y eólica que no pudo ser inyectada al sistema.

No obstante, para avanzar en dichos aspectos y seguir creciendo en el porcentaje de participación de las energías renovables en la matriz energética, se requiere de un importante nivel de inversión. En relación con este punto, se han alzado voces desde diferentes gremios del sector eléctrico, que señalan que para atraer esta inversión resulta fundamental que existan algunas condiciones habilitantes. Dentro de estas se encuentra la necesidad de contar con un sistema de emisión de permisos sectoriales coherente con la transición energética, y la meta de carbono neutralidad.

En este contexto, existe un permiso en particular cuya obtención resulta muy difícil para los desarrolladores de proyectos de energía, y que representa un hito importante para la gran mayoría de este tipo de proyectos, ya que, muchas veces es requisito previo para que estos proyectos puedan ser declarados en construcción por la Comisión Nacional de Energía (CNE). Me refiero al Informe de factibilidad para construcciones ajenas a la agricultura en área rural, también llamado Informe Favorable de Construcción (IFC).

El IFC se encuentra regulado en el artículo 55 incisos 2°, 3° y final de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (Lguc). Este se exige cuando en un predio ubicado en un área rural se necesite subdividir, urbanizar y/o realizar las construcciones a las que se refiere el inciso final de dicho artículo —donde se incluyen las obras de infraestructura energética—, siempre que se cumplan las condiciones señaladas en la normativa.

Una de las complejidades del IFC, es que contempla la intervención de distintos órganos de la administración del Estado, según si se trata de (1) solicitudes que contemplen la subdivisión y urbanización; de (2) solicitudes en que se pretenda construir; o de (3) solicitudes que contemplen la subdivisión con urbanización para a su vez construir. Uno de los órganos de la administración del Estado que participa en el procedimiento de obtención del IFC es la Secretaría Regional del Ministerio (Seremi) de Vivienda y Urbanismo.

En relación con dicha Seremi y su participación en el procedimiento de obtención del IFC, considero importante tener presente, que en febrero de 2018 se dictó la Ley N° 21.074 sobre fortalecimiento de la regionalización del país. Esta ley contempla la posibilidad de transferir competencias, de manera temporal o definitiva, desde algunos ministerios —dentro de los cuales se encuentra el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu)— a los gobiernos regionales (Gore).

Así, mediante el Decreto N° 297 de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (Decreto 297), se transfirió desde el Minvu a los Gore la competencia de cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen núcleos urbanos al margen de la planificación urbana intercomunal, conforme al inciso 2° del artículo 55 de la Lguc.

En dicho decreto también se estableció que la competencia precedentemente individualizada, será ejercida por los Gore en forma compartida con las Seremi de Vivienda y Urbanismo. De esta forma, en las solicitudes de las construcciones a las que se refiere el inciso final del artículo 55 de la Lguc, en predios ubicados al interior de un área rural normada por un Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, corresponde que los IFC sean elaborados por el Gore respectivo. Si dichas construcciones se pretenden emplazar en predios ubicados fuera del área rural normada por un Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, corresponderá que su tramitación se realice ante la Seremi de Vivienda y Urbanismo respectiva.

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El Decreto 297 estableció además que la competencia será transferida de forma temporal, por el plazo de un año, contado desde el término del plazo de 270 días corridos siguientes a la publicación de dicho decreto en el Diario Oficial, la cual se efectuó el 31 de diciembre de 2021.

Según el artículo 22 de la Ley Orgánica Constitucional (LOC) sobre Gobierno y Administracion Regional, el Gore está compuesto por el gobernador regional y el consejo regional (Core). El mismo artículo establece también que cuando la ley requiera la opinión o acuerdo del GORE, el gobernador regional en su calidad de órgano ejecutivo de aquél, deberá someterlo previamente al acuerdo del Core.

En el ejercicio de la competencia transferida, en los primeros dos meses de este año dentro del Gore Metropolitano se sometieron a votación del Core, en las sesiones del 25 de enero y del 27 de febrero de 2023, las propuestas del gobernador regional de acoger las solicitudes de los IFC de tres proyectos de energías renovables no convencionales (ERNC). Dos de ellos correspondían a plantas solares fotovoltaicas, ambas de 9 MW de potencia nominal, por lo que calificaban como pequeños medios de generación distribuidos (PMGD), y entre los dos proyectos sumaban una inversión total estimada de US$ 18,5 millones. El otro proyecto era un parque solar fotovoltaico de 120 MW de potencia total instalada, cuya inversión era de US$ 120 millones, que proyectaba la generación de 500 empleos en su etapa de construcción y que inyectaría al sistema la energía equivalente al consumo de 280 mil hogares. En las tres votaciones, tras debates donde primaron los argumentos políticos por sobre los técnicos, el Core rechazó por la mayoría de los votos de los consejeros regionales las propuestas del gobernador regional de acoger las solicitudes de IFC de los proyectos. Lo que equivale a ponerles una lápida, ya que al no contar con el IFC no podrán ser declarados en construcción por la CNE.

Me gustaría destacar que los proyectos contaban con Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable, y que las propuestas del gobernador regional, sobre pronunciarse favorablemente respecto de las solicitudes de IFC, estaban respaldadas, desde el punto de vista técnico, por el equipo asesor del Gore. Este sostenía que, por aplicación del artículo 2.1.29. de la Ordenanza General de la Lguc, las edificaciones o instalaciones y a las redes o trazados destinados a infraestructura energética, tales como centrales de generación de energía, se entenderán siempre admitidos.

Esta situación me parece preocupante y me lleva a realizar varios cuestionamientos. En primer lugar, el objetivo buscado con la transferencia de competencias desde los ministerios a los Gore es avanzar en la descentralización del país, lo cual, qué duda cabe, es un fin deseable y que genera amplio consenso. Sin embargo, en el caso concreto que estoy analizando se traspasó una competencia desde el Minvu a los Gore. Esta, antes era ejercida por las Seremi, órganos que, si bien no están exentos de crítica en cuanto a la existencia de discrecionalidad a la hora de resolver sobre las solicitudes de IFC, tienden a decidir con criterios técnicos. Posteriormente, esta competencia pasó a ser ejercida por los Gore, donde el gobernador regional debe someter el asunto al acuerdo del Core, que es un órgano colegiado y de carácter político. Lo anterior genera un alto grado de incertidumbre para todos aquellos que pretenden desarrollar proyectos ERNC en áreas rurales normadas por un Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano.

En segundo lugar, el propio Decreto 297, en su considerando 8°, señala que según lo prevé el artículo 20 bis de la LOC sobre Gobierno y Administración Regional, “las funciones generales y de ordenamiento territorial, (…) incluidas aquellas que se ejerzan en virtud de una transferencia de competencias, serán ejercidas en forma coherente con las políticas públicas nacionales vigentes, correspondiendo al ministerio respectivo velar por el pleno cumplimiento del mandato normativo. Para estos efectos se entenderá que existe dicha coherencia cuando el ejercicio de funciones por el gobierno regional no contradiga las políticas públicas nacionales y sea compatible con los principios o definiciones establecidas en tanto en aquellas como en lo recogido al efecto, por los actos administrativos o documentos del sector” (énfasis añadido).

De esta forma, me parece válido preguntarse si acaso el ejercicio, por parte del Gore Metropolitano, de la competencia transferida ha sido coherente con las políticas públicas nacionales vigentes. En este sentido, la Política Energética Nacional contempla dentro de sus principales metas que (1) para el 2050 el 100% de la energía producida por la generación eléctrica del país provenga de energías renovables o energías cero emisiones (para el 2030 se espera que las energías renovables aporten un 80%), y que (2) se reduzcan al menos un 60% las emisiones de Gases de Efecto Invernadero en el sector energético para el 2050, en relación al año 2018 (para el 2030 se espera una reducción del 25%, para así cumplir con los compromisos adquiridos en el Acuerdo de París el año 2015). Teniendo a la vista lo anterior, pareciera que el rechazo por parte del Core de las propuestas de acoger las solicitudes de IFC de los proyectos ERNC se contradice con esta política pública nacional y, por ende, pugna con lo establecido en el citado considerando.

En tercer y último lugar, nuestro país se comprometió a retirar y/o reconvertir totalmente las centrales a carbón para el 2030. No obstante, retirar el carbón de nuestra matriz energética, requiere, al mismo tiempo, reemplazarlo por fuentes de energía renovables y almacenamiento. En este sentido, es clave la gestión del territorio, ya que para retirar completamente el carbón de la generación eléctrica harán falta 230.000 hectáreas de proyectos ERNC. Por lo que, el mencionado rechazo por parte del Core, de las propuestas de acoger las solicitudes de IFC, va en dirección opuesta con la necesidad de cerrar las centrales a carbón y de sustituirlas por proyectos de generación de energía renovable.

En otro orden de ideas, recientemente, mediante la Resolución Exenta N° 1622 del 29 de mayo de 2023, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se inició el procedimiento de invalidación parcial del Decreto 297. Esto significa que se suspende el ejercicio de la competencia transferida respecto de los Gore de Antofagasta, de Coquimbo, de Valparaíso, Metropolitana de Santiago, del Libertador General Bernardo O’Higgins, del Maule y del Biobío, pasando su ejercicio a las Seremi de Vivienda y Urbanismo correspondientes. El motivo de la invalidación es un error en el análisis de costos e incidencias presupuestarias que sirvió de fundamento a la trasferencia de la competencia. Si bien podría tomarse esta suspensión como una buena noticia, no deja de llamar la atención que ésta haya sido motivada por un vicio de procedimiento o forma, que sólo sea respecto de algunas regiones, y que recién se produzca luego de ocho meses desde que se realizó la transferencia de la competencia. Lo anterior, debido a que la propia LOC sobre Gobierno y Administración Regional contempla en su artículo 21 octies la posibilidad de revocar de oficio, por parte del gobierno central, la transferencia temporal de la competencia si se constata la ocurrencia de alguna de las causales dispuestas en dicho artículo.

Para concluir, me gustaría hacer énfasis en la necesidad de contar con las condiciones habilitantes que nos permitan avanzar en la transición energética, particularmente tener una regulación coherente con la meta de lograr la carbono neutralidad antes del 2050. En esa línea, el contexto de crisis climática que nos afecta como país, nos obliga a avanzar con fuerza y determinación en su enfrentamiento y a no dar pasos en falso. De esta manera lo ocurrido con la transferencia de la competencia y el otorgamiento de los IFC, es un lujo que no nos podemos permitir.

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